十八大報(bào)告中八次提到了城鎮(zhèn)化，李克強(qiáng)總理也多次強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化是我們最大的內(nèi)需潛力所在。但是未來(lái)城鎮(zhèn)化道路該如何走？新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里？城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的改革重點(diǎn)在哪里？如何解決和糾正當(dāng)前城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在的各種問(wèn)題和錯(cuò)誤做法？這些問(wèn)題成為擺在新一屆政府面前的一道道難題。國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心是國(guó)內(nèi)開(kāi)展城鎮(zhèn)化研究比較早的單位，曾提出了多份富有建設(shè)性的政策建議。近日《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪了該中心研究員馮奎。

●政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展蛻變成為誰(shuí)官職高誰(shuí)有話(huà)語(yǔ)權(quán)。許多地方的城市規(guī)劃因此嚴(yán)重違反科學(xué)規(guī)律，帶來(lái)了重大損失

●政府一家為大，主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展，為了自身政績(jī)需要、面子形象需要，攤大餅、搞擴(kuò)張

●國(guó)際上，土地城鎮(zhèn)化一般是人口城鎮(zhèn)化的1.2倍，我國(guó)2000～2010年達(dá)到1.8倍

●由于土地收益分配以地方為主，且地方政府對(duì)土地收益有較大的支配自主權(quán)，這就導(dǎo)致地方政府具有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)低價(jià)從農(nóng)民手中征地，然后高價(jià)出讓

●人口已經(jīng)達(dá)到中等城市的規(guī)模，但得不到相應(yīng)的政策支持。在土地指標(biāo)利用方面，低等級(jí)城鎮(zhèn)獲取土地指標(biāo)非常困難

政府全面主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式弊端顯現(xiàn)

《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式與其它國(guó)家相比，存在許多不同之處，尤其是政府的角色不可或缺，甚至起主導(dǎo)的作用。有人認(rèn)為，這種政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化一定程度上有利于城鎮(zhèn)化率迅速提升，有利于政府對(duì)人口流向、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等進(jìn)行調(diào)節(jié)，但是也有人認(rèn)為，這種模式也面臨著部分政策失效、負(fù)面影響漸漸顯現(xiàn)的問(wèn)題。您怎么看待這個(gè)問(wèn)題？

馮奎：政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化干預(yù)人口向城市集聚，以行政手段影響城市增長(zhǎng)，這種干預(yù)主要通過(guò)制定戶(hù)籍政策、土地政策、行政區(qū)劃調(diào)整政策、投融資政策體現(xiàn)出來(lái)。

首先，人口戶(hù)籍政策。城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容就是人口由農(nóng)村向城市的流動(dòng)。中國(guó)的戶(hù)籍制度通過(guò)對(duì)人口流動(dòng)實(shí)施限制，從而成為政府對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)行干預(yù)最有力的手段。

自1958年至80年代初，政府通過(guò)戶(hù)籍政策全面控制人口遷移。從1980年代初至2000年，戶(hù)籍政策不斷放松，但對(duì)遷移仍設(shè)置許多前提條件。從2000年至今，縣以下戶(hù)籍已基本放開(kāi)，但是各地過(guò)高的“門(mén)檻”仍然排斥農(nóng)民工進(jìn)城。

其次，土地政策。中國(guó)一系列土地制度保障了國(guó)家可以主導(dǎo)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的土地利用。第一，從土地所有制規(guī)定來(lái)看，《土地管理法》規(guī)定，“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有”，即規(guī)定國(guó)家對(duì)城市土地的所有權(quán)，而任何個(gè)人、組織或企業(yè)都不能擁有其所有權(quán)；第二，土地規(guī)劃制度，特別是土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定要求，土地使用者在利用土地時(shí)，要嚴(yán)格按照土地規(guī)劃，不能違背；第三，土地用途管制的規(guī)定強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)；第四，土地儲(chǔ)備制度規(guī)定，城市土地依法進(jìn)行土地使用權(quán)的出讓必須經(jīng)過(guò)政府儲(chǔ)備；第五，土地供應(yīng)制度，包括土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃等，以指標(biāo)的形式保證土地用于政府指定的地區(qū)或部門(mén)。基于上述一系列制度，各相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了多項(xiàng)政策文件對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行宏觀管理與調(diào)控。這些管理與調(diào)控手段涉及城鎮(zhèn)化過(guò)程中各類(lèi)相關(guān)用地，比如住房用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地等。通過(guò)這種辦法，國(guó)家實(shí)施了對(duì)城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)。特別要注意的是，這些政策的執(zhí)行期限并不明確，一般表現(xiàn)為“通知”、“工作方案”、“意見(jiàn)”等典型行政化的特征。

第三，行政區(qū)劃政策。中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)的設(shè)置需要按照一定標(biāo)準(zhǔn)、程序報(bào)批，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審定后才可被認(rèn)定為是城市或小城鎮(zhèn)。1984年的小城鎮(zhèn)設(shè)立政策、1986年的縣級(jí)市設(shè)立政策，是迄今為止影響小城鎮(zhèn)與中小城市發(fā)展格局最重要的政策。

第四，規(guī)劃政策。規(guī)劃政策作為政府管理經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)政策工具，種類(lèi)繁多。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)國(guó)家法律授權(quán)編制的規(guī)劃至少有83種。這些規(guī)劃工具強(qiáng)調(diào)上下口徑一致，上級(jí)部門(mén)的規(guī)劃制定的指標(biāo)會(huì)層層分解到下級(jí)部門(mén)的規(guī)劃，因而導(dǎo)致在整個(gè)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，各種規(guī)劃體現(xiàn)出一種政府主導(dǎo)的、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)較濃的色彩。

先看發(fā)展規(guī)劃。國(guó)家層面制定全國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，省、市、縣層面將上級(jí)部門(mén)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的主要指標(biāo)進(jìn)行分解落實(shí)。國(guó)土資源部門(mén)和發(fā)改委部門(mén)負(fù)責(zé)編制國(guó)土規(guī)劃。國(guó)家層面制定全國(guó)性的國(guó)土利用規(guī)劃，省、市、縣、鄉(xiāng)分別制定各自的國(guó)土規(guī)劃。國(guó)土利用的主要目標(biāo)通過(guò)這個(gè)規(guī)劃進(jìn)行層層分解。建設(shè)部門(mén)牽頭編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、市域體系規(guī)劃、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃也基本上上行下效。在規(guī)劃編制過(guò)程中，上級(jí)行政部門(mén)的規(guī)劃對(duì)下級(jí)行政部門(mén)的規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)與監(jiān)督。

上述各類(lèi)規(guī)劃中，發(fā)展規(guī)劃不是法定規(guī)劃，但由于它是發(fā)改系統(tǒng)主導(dǎo)，總體協(xié)調(diào)性較強(qiáng)。建設(shè)部門(mén)的城市規(guī)劃雖然是法定規(guī)劃，但在中國(guó)的國(guó)情條件下，受到城市政府行政命令的影響較大，出現(xiàn)所謂“行政權(quán)威大于知識(shí)權(quán)威”的現(xiàn)象。各類(lèi)規(guī)劃在城市這一層面，多被政府利益引導(dǎo)著前進(jìn)。

第五，投融資政策。1994年1月1日起，國(guó)家實(shí)行了分稅制，規(guī)定土地出讓金收入30%歸中央，70%歸地方。由于中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中面臨著大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及人口城鎮(zhèn)化發(fā)展，資金缺口較大，而地方又沒(méi)有培育起財(cái)產(chǎn)稅等長(zhǎng)期收入來(lái)源，這使得地方城市政府開(kāi)始不斷依賴(lài)土地財(cái)政收入。2010年，土地出讓金已占地方主要財(cái)政收入70%。政府對(duì)土地出讓金的依賴(lài)是一個(gè)循環(huán)，即政府越依賴(lài)于土地出讓金，它就必須通過(guò)依賴(lài)高度壟斷的一級(jí)土地市場(chǎng)。而這又會(huì)導(dǎo)致政府有著強(qiáng)勁動(dòng)力從農(nóng)民手中征地，并阻止農(nóng)民在集體土地上進(jìn)行城市化的探索。

另一方面，中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民市民化所需資金的多元投入機(jī)制并沒(méi)有形成。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)中小企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)的投資采取的是法有規(guī)定方可進(jìn)行投資的政策，而不是法無(wú)明文禁止都可進(jìn)行投資的政策。2010年5月，國(guó)務(wù)院頒布“新36條”，鼓勵(lì)民間資本參與電力建設(shè)、興建各類(lèi)學(xué)校、醫(yī)院等設(shè)施。“新36條”在很多方面具有創(chuàng)新性，但也存在許多問(wèn)題。一是鼓勵(lì)民間資本參與的大量投資項(xiàng)目，其細(xì)則出臺(tái)依然需要有關(guān)部委研究后推出。由于民間資本參與投資建設(shè)的領(lǐng)域與部委原先管轄的領(lǐng)域存在一定沖突，部委或其直屬、下屬單位對(duì)民間資本參與投資建設(shè)有抵觸情緒，因此細(xì)則內(nèi)容上有一定折扣。二是這份“新36條”出臺(tái)后，進(jìn)一步明確了部委牽頭單位。許多對(duì)民間資本的鼓勵(lì)性措施，往往要由多個(gè)部委協(xié)調(diào)解決。這導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本較高，本來(lái)是簡(jiǎn)化的投資鼓勵(lì)政策可能又演變成為投資審批政策。