二、財(cái)政改革有了新思路。

對財(cái)政有一個(gè)新的定位，財(cái)政“怎么改”就心中有數(shù)了。作為國家治理的基礎(chǔ)，財(cái)政的健康與穩(wěn)定就變得極其重要，就像房屋的地基，若出現(xiàn)變形、松動(dòng)，房屋就有垮塌的危險(xiǎn)。而要保持財(cái)政的健康與穩(wěn)定，法治是前提。因此，在這次改革的決定中，“法”字當(dāng)頭，在“明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、提高效率”的前面，凸顯“完善立法”。這也意味著法治理念、法治思維要貫穿整個(gè)財(cái)政改革過程以及財(cái)政改革的各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)。這方面是有教訓(xùn)的，如房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，就曾經(jīng)飽受合法性的質(zhì)疑。故而在改革的決定中十分明確地提出了“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。有了法治的基礎(chǔ)，建立民主、科學(xué)的現(xiàn)代財(cái)政制度才有可能。在法治基礎(chǔ)上，事權(quán)明確、預(yù)算透明、制度高效，這些也都是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征。對這些基本特征加以明確，實(shí)際上也就是明確了構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的基本思路。

不僅如此，在決定中強(qiáng)調(diào)要“發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性”。這看似老生常談，實(shí)際上蘊(yùn)含新意。通過財(cái)政改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，光靠中央一個(gè)積極性不行，還需要發(fā)揮地方的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。在這里，值得深入思考的是，為什么沒有提要發(fā)揮五級(jí)政府的“五個(gè)”積極性，而只說“兩個(gè)”積極性呢？從國家治理的角度來觀察，這個(gè)老生常談的背后隱含著國家治理架構(gòu)的設(shè)置，即從縱向來看，國家治理實(shí)行兩級(jí)架構(gòu)：一級(jí)是國家（中央）層面的，另一級(jí)是地方層面的。省以下都屬于“地方治理”，在性質(zhì)上，與國家（中央）治理是不同的。這意味著當(dāng)前推行的分權(quán)改革在整體架構(gòu)上是實(shí)行兩級(jí)分權(quán)，而不是等量齊觀的五級(jí)政府之間的分權(quán)。兩級(jí)分權(quán)架構(gòu)實(shí)際上已經(jīng)日益清晰，除了立法體制、稅收征管早已實(shí)行國家、地方兩級(jí)之外，司法制度、監(jiān)管制度也開始趨向兩級(jí)架構(gòu)，并體現(xiàn)在新一輪改革的思路之中。這為財(cái)政體制改革提供了預(yù)設(shè)前提。

按照兩級(jí)分權(quán)思路，財(cái)政改革應(yīng)在兩個(gè)層面展開：國家財(cái)政和地方財(cái)政。前者的一個(gè)重要內(nèi)容是中央與地方財(cái)政關(guān)系，后者的一個(gè)核心問題是地方內(nèi)部省市縣鄉(xiāng)之間的財(cái)政關(guān)系。兩級(jí)治理，表明國家財(cái)政體制是統(tǒng)一的，中央與地方財(cái)政關(guān)系的處理遵循統(tǒng)一規(guī)則，在當(dāng)前依然要堅(jiān)持和完善分稅制，中央的稅基全國統(tǒng)一，而地方治理、地方財(cái)政體制可以有地方特色，可因地制宜而不必一刀切。地方財(cái)政改革應(yīng)充分考慮人口、面積、發(fā)展水平、社會(huì)條件和自然生態(tài)狀況，創(chuàng)造性推動(dòng)地方治理能力的現(xiàn)代化與地方財(cái)政改革。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，讓地方有充分的自主權(quán)和責(zé)任約束，這是調(diào)動(dòng)地方積極性，讓國家充滿活力的前提，也是保障國家穩(wěn)定統(tǒng)一、活而不亂的條件。