“實(shí)踐中，由于審計(jì)監(jiān)督存在的一些問題，大大制約著全國審計(jì)工作作用的整體統(tǒng)籌發(fā)揮。”近日，權(quán)威人士在接受《瞭望》新聞周刊采訪時表示，日前印發(fā)的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及相關(guān)配套文件，瞄準(zhǔn)了實(shí)行審計(jì)全覆蓋、探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革和推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)三大重點(diǎn)。
這份旨在破除審計(jì)監(jiān)督體制機(jī)制障礙的文件的正式印發(fā)，是落實(shí)十八屆四中全會《決定》和去年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》精神，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用而推出的改革舉措。
目前，在覆蓋面方面，由于人力資源不足，我國每年實(shí)際審計(jì)的中央一級預(yù)算單位不到20%，抽查的二、三級預(yù)算單位不到10%。實(shí)際審計(jì)的資金量平均不到被審計(jì)單位資金總量的三分之一。
獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)難有保障是又一短板。現(xiàn)在，省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行地方政府和上級審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，使得地方審計(jì)機(jī)關(guān)在揭露、查處違法違規(guī)問題和提出處理意見時，不得不聽命于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。
職業(yè)保障機(jī)制不健全，骨干人才大量流失也是審計(jì)亟待解決的難題。加之職業(yè)準(zhǔn)入和任職資格等制度未建立，地方審計(jì)機(jī)關(guān)一線人員尤其是專業(yè)骨干人員偏少，有的不具備從事審計(jì)業(yè)務(wù)工作能力。一些基層審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障不足，有的審計(jì)期間還靠被審計(jì)單位解決交通和食宿問題。
審計(jì)署黨組成員、法規(guī)司司長劉正均對記者表示，這次改革在審計(jì)干部管理、經(jīng)費(fèi)的保障、審計(jì)人員的準(zhǔn)入、審計(jì)的技術(shù)方法、審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用等方面，都做了比較大的調(diào)整，“主要還是為了保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，更好地發(fā)揮審計(jì)保障重大政策部署落實(shí)的作用，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。”
權(quán)威人士也表示，“這些制度的實(shí)施，能更好地滿足當(dāng)前審計(jì)監(jiān)督的迫切需要，對于推動審計(jì)事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展，健全完善中國特色社會主義審計(jì)制度也具有重要意義。到2020年，將基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。”
讓審計(jì)陽光照進(jìn)每個角落
此次改革意見明確提出，堅(jiān)持黨政同責(zé)、同責(zé)同審，對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋。此次發(fā)布的文件中的諸多措施都圍繞這一目標(biāo)來確定和設(shè)計(jì)。實(shí)行審計(jì)全覆蓋也是十八屆四中全會對審計(jì)監(jiān)督提出的新要求。
新形勢下，審計(jì)工作面臨著越來越艱巨的任務(wù)。中國審計(jì)學(xué)會副會長、中國政府審計(jì)研究中心主任蔡春對《瞭望》新聞周刊表示，相較于使用財(cái)政資金的300多萬個單位，審計(jì)力量嚴(yán)重不足。不僅如此，目前全國9萬多名審計(jì)人員中，占比80%的7萬多名人員分布在2800多個縣市，監(jiān)督力量分散。
具體到審計(jì)覆蓋面上，目前每年實(shí)際審計(jì)的中央一級預(yù)算單位不到20%，抽查的二、三級預(yù)算單位不到10%。2008年以來僅對國資委和財(cái)政部監(jiān)管的118戶中央企業(yè)中的57戶進(jìn)行過審計(jì)，對中央部委所屬的94家企業(yè)基本上從未進(jìn)行過審計(jì)，對國有企業(yè)境外（不含香港、澳門）機(jī)構(gòu)和投資從未審計(jì)過，境外國有資產(chǎn)尚處于監(jiān)督真空之中。距離全覆蓋還有較大差距。“這些狀況嚴(yán)重影響了國家審計(jì)服務(wù)國家治理的水平。”蔡春說。
從審計(jì)實(shí)踐看，審計(jì)署審計(jì)科研所副所長劉力云對本刊表示，在審計(jì)機(jī)關(guān)開展的財(cái)政各類專項(xiàng)資金審計(jì)中，由于專項(xiàng)資金的管理使用涉及層級多、線長面廣，由各級審計(jì)機(jī)關(guān)分段監(jiān)督，容易出現(xiàn)疏漏，難以實(shí)現(xiàn)對一項(xiàng)專項(xiàng)資金進(jìn)行全面徹底的審計(jì)。
基于上述現(xiàn)狀，《框架意見》明確提出要實(shí)行審計(jì)全覆蓋，《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》又提出了實(shí)行審計(jì)全覆蓋的具體措施與路徑，初步構(gòu)建了實(shí)行審計(jì)全覆蓋的相關(guān)制度安排與相應(yīng)的制度及策略保障。
一是加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃統(tǒng)籌，在摸清審計(jì)對象底數(shù)的基礎(chǔ)上，建立分行業(yè)、分領(lǐng)域?qū)徲?jì)對象數(shù)據(jù)庫，分類確定審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)頻次，編制中長期審計(jì)項(xiàng)目規(guī)劃和年度計(jì)劃時，既突出年度審計(jì)重點(diǎn)，又保證在一定周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。
二是整合各層級審計(jì)資源，開展涉及全局或行業(yè)性的重點(diǎn)資金和重大項(xiàng)目全面審計(jì)，集中力量、重點(diǎn)突破，對熱點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，揭示普遍性、典型性問題，達(dá)到以點(diǎn)促面的效果。
三是建立審計(jì)成果和信息共享機(jī)制，加強(qiáng)各級審計(jì)機(jī)關(guān)、不同審計(jì)項(xiàng)目之間的溝通交流，實(shí)現(xiàn)審計(jì)成果和信息及時共享。
適應(yīng)這一任務(wù)的需要，強(qiáng)化上級審計(jì)機(jī)關(guān)對下級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成為重要舉措。改革意見明確提出，上級審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的統(tǒng)籌和管理，合理配置審計(jì)資源，省級審計(jì)機(jī)關(guān)年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃要報(bào)審計(jì)署備案。上級審計(jì)機(jī)關(guān)要根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際需要，統(tǒng)籌組織本地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)力量，開展好涉及全局的重大項(xiàng)目審計(jì)。
此外，則要求創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法，構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計(jì)工作模式，提高審計(jì)能力、質(zhì)量和效率，擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督的廣度和深度。
保障獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)
探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革是本次改革的又一重點(diǎn)。這也是十八屆四中全會對審計(jì)工作作出的明確部署。《框架意見》和配套文件要求，選擇部分省（市）開展省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革試點(diǎn)，加強(qiáng)省級黨委、政府對本地區(qū)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。
在研究人士看來，此舉的核心要義在于，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。
北京國家會計(jì)學(xué)院院長秦榮生對《瞭望》新聞周刊指出，目前，我國省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行的是地方政府和上級審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制，這種體制存在明顯的不足和自身難以克服的缺陷，難以保障省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。
在秦榮生看來，地方審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部管理、人員編制、職務(wù)升遷等，都主要受制于地方政府；地方審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來源、人員工資福利、獎懲，都主要由地方政府決定。在這種雙重領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)體制下，地方審計(jì)機(jī)關(guān)在揭露、查處違法違規(guī)問題和提出處理意見時，不得不聽命于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)就成為一句空話。
