制圖：沈亦伶
地方政府舉債的正路只有一條，就是發(fā)行地方政府債券。這一點(diǎn)明確了，才能厘清政府和企業(yè)責(zé)任邊界。
當(dāng)前，個(gè)別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保時(shí)有發(fā)生，局部風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。財(cái)政部、發(fā)改委、司法部、央行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等六部門近日發(fā)布通知，進(jìn)一步明確舉債融資政策邊界，規(guī)范地方政府舉債融資行為，要求各地切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理，規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為，建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測(cè)和防控機(jī)制。我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況如何？通知出臺(tái)背景是什么？記者采訪了有關(guān)部門和專家。
變相舉債擾亂市場(chǎng)秩序、積聚財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)
“新預(yù)算法實(shí)施以來(lái)，地方各級(jí)政府加快建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，取得明顯成效。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，截至2016年末，我國(guó)政府債務(wù)27.33萬(wàn)億元。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的GDP初步核算數(shù)74.41萬(wàn)億元計(jì)算，我國(guó)政府債務(wù)的負(fù)債率為36.7%，低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家水平，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。
“但是，一些地區(qū)政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保仍時(shí)有發(fā)生，此次六部門聯(lián)合發(fā)布通知，就是針對(duì)一些地方出現(xiàn)的違規(guī)舉債‘新變種’，開出負(fù)面清單嚴(yán)堵后門，堅(jiān)決制止違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。”這位負(fù)責(zé)人表示。
地方違法違規(guī)舉債的新變種，主要集中在融資平臺(tái)公司、不規(guī)范的PPP項(xiàng)目、政府投資基金等領(lǐng)域，通過(guò)“明股暗債”等方式，變相舉債。這些行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，擾亂了市場(chǎng)秩序，積聚了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。
依據(jù)預(yù)算法，地方政府舉債一律采取發(fā)行地方政府債券方式；除外國(guó)政府和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。
公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地不得注入融資平臺(tái)公司
“地方政府舉債的正路只有一條，就是發(fā)行地方政府債券。這一點(diǎn)明確了，才能厘清政府和企業(yè)責(zé)任邊界。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)喬寶云教授表示，城投債算不算政府債，很多人弄不清楚。實(shí)際上，無(wú)論是城投債，還是融資平臺(tái)公司供貸款融資，都是企業(yè)的市場(chǎng)行為，跟地方政府舉債沒(méi)有關(guān)系。
如何防范地方政府作為大股東，繞道融資平臺(tái)變相舉債？此次六部門開列的負(fù)面清單明確：地方政府不得違規(guī)將政府辦公樓、學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)及儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司；不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源。
融資平臺(tái)公司的融資，很多來(lái)自于銀行等金融機(jī)構(gòu)。部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)提供融資時(shí)，仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾。對(duì)此，通知明確，地方政府及其所屬部門不得以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。
金融機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)公司等企業(yè)提供融資時(shí)，也不得要求或接受地方政府及所屬部門出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等提供擔(dān)保。金融機(jī)構(gòu)要切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，落實(shí)企業(yè)舉債準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序，審慎評(píng)估舉債人財(cái)務(wù)能力和還款來(lái)源。
政府與社會(huì)資本合作可讓利，但不能承諾無(wú)風(fēng)險(xiǎn)收益
通知要求，嚴(yán)禁地方政府利用PPP以及各類政府投資基金，違法違規(guī)變相舉債。
地方政府與社會(huì)資本合作，本應(yīng)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。為了調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的積極性，政府可以少分享利益。但在一些地方，PPP和投資基金變成了“明股暗債”，虧了由政府資金“兜底”，社會(huì)資本方則“旱澇保收”，無(wú)論項(xiàng)目虧盈都有保本收益。這樣一來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)到了政府一邊，雙方合作變成了社會(huì)資本“放貸”。
對(duì)此，六部門也開出了負(fù)面清單：不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，避免地方政府違法違規(guī)通過(guò)承擔(dān)項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)的方式變相舉債。同時(shí)，明確地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。
加強(qiáng)跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力
“財(cái)政部將會(huì)同有關(guān)部門，建立地方政府債務(wù)常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制，定期核查違法違規(guī)融資擔(dān)保問(wèn)題。”財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前已分3批對(duì)部分市縣政府、金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為公開通報(bào)，警示和引導(dǎo)地方政府依法行政，督促金融機(jī)構(gòu)回歸服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)本源。
針對(duì)地方政府融資擔(dān)保行為的主要類型，相關(guān)部門將打破信息孤島，建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)，并對(duì)融資平臺(tái)公司舉借銀行貸款，發(fā)行資管產(chǎn)品、公司債券等加強(qiáng)監(jiān)管，定期通報(bào)監(jiān)測(cè)結(jié)果。
同時(shí)，加強(qiáng)跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。對(duì)地方政府及其所屬部門違法違規(guī)舉債或擔(dān)保的，對(duì)融資平臺(tái)公司從事或參與違法違規(guī)融資活動(dòng)的，對(duì)金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資，或要求或接受地方政府提供擔(dān)保承諾的，對(duì)中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)為融資平臺(tái)公司出具審計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告、信用評(píng)級(jí)報(bào)告、法律意見書等的，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，絕不允許任何人凌駕于國(guó)家法律之上。
