【人才論壇】
作者：柳學智（中國人事科學研究院副院長、研究員）
千里馬常有，而伯樂不常有。中國特色社會主義進入新時代，廣聚天下英才，需要構建適合中國實際的制度體系。
將國內需求作為外國人才引進導向
中國經濟社會發展對外國人才的需求，必須緊密結合中國產業結構轉型升級的歷史趨勢和未來方向。
從1970～2015年，中國產業結構的變化具有顯著特點：第一產業國內生產總值所占的比例持續下降，從1970年的35.1%下降到2015年的9.2%；第二產業的比例沒有呈現明顯的上升或下降趨勢，總體在40%～50%之間來回波動；第三產業的比例持續上升，從1970年的24.5%上升到2015年的49.7%。
產業結構的變化對就業結構有什么影響？從1978～2015年，中國就業結構的變化呈現顯著特點：第一產業就業比例從1978年的70.5%大幅下降到2015年的28.4%；第二產業就業比例升幅明顯，從1978年的17.3%上升到2015年的29.4%；第三產業就業比例從1978年的12.2%大幅上升到2015年的42.5%。
比較1978～2015年中國就業結構與產業結構，可以發現二者之間具有較大差異，說明勞動力在三大產業之間的流動還存在很多障礙。隨著中國市場化改革的深入，清除阻礙勞動力順暢流動的障礙，使就業結構與產業結構接近或者吻合，是中國就業結構未來發展的一個重要趨勢。
第一、二、三產業的轉型升級不可能強行轉移勞動力，需要培育大量新型業態，創造大量就業崗位吸納勞動力，而新型業態的創造需要大量高端創新人才。
那么中國高端創新人才的存量如何？我們以基礎研究領域的高端創新人才——高被引研究者為例，比較中國與國外的差異。
2016年全球高被引研究者共有3266人次，占比最高的前5個國家依次為：美國47.3%、英國9.9%、德國5.7%、中國4.8%、澳大利亞3.6%。美國幾乎在所有學科都處于壓倒性優勢，中國僅在工程和材料學科與美國人數相當。
中國實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略、知識產權戰略，通過人力資源開發，推動就業結構調整，進而推動產業結構調整，最終實現經濟社會可持續發展。因此，中國產業結構轉型升級的關鍵是在全球范圍內集聚大量高端創新人才，特別是“高精尖缺”人才，這就是中國引進外國人才的需求導向。
按照時間維度設計漸次遞進的制度層次
怎樣判斷一個外國人是不是人才？一個外國人才是否符合國內需要？一個符合國內需要的外國人才能否發揮作用？這些都需要時間的不斷檢驗。
從人才需求角度看，評價外國人才的主要標準是工作實績，而工作實績需要一定時間甚至很長時間的積累才能做出客觀的評價；從外國人才角度看，外國人才能否適應工作環境？能否融入中國社會？也需要一定時間的工作和生活才能作出判斷。因此，時間是評價人才的基本尺度，應該按照時間維度，構建具有明顯層次的引進外國人才制度體系。
縱覽當今世界引進外國人才的技術移民制度，可以發現各國的制度設計具有明顯的時間層次，可以劃分為短期工作和學習（包括工作簽證、學生簽證等）、永久居留、入籍三個明顯的階梯。申請人進行身份轉換時，必須接受評估。
對照中國引進外國人才的制度規定，中國尚未形成完備的具有時間層次的制度體系。有些通道沒有打通，有些通道雖然制定了相關規定，但是十分籠統，可操作性不強，特別是缺乏明確的從下一階梯進入上一階梯的條件、程序和操作辦法。因此，我們要以外國人才在各時間階梯的工作實績和生活融入為重點，制定明確的工作績效、經濟能力、居住年限、年齡、品行、身體健康、對中國了解程度、漢語語言能力等方面的條件，明確申請和辦理程序，使制度規定更具可操作性，使申請者有更明確的預期，通過一層層漸次遞進的基于時間維度的制度設計，將中國需要的外國人才一步步篩選出來、引進來。
以法定規范確定人才引進主體的職責
當前，外國人才引進主體包括用人單位、中介機構等市場主體，其中中介機構既包括營利性質的企業，也包括非營利性質的社會團體。外國人才引進還涉及工作許可、簽證、出入境、停居留、子女教育、科研項目申請等方面，因此外國人才引進的當事人還包括外專、外事、公安、教育、科技等政府主體。
在外國人才引進初期，為了加強人才引進力度，政府主體設立各種引才項目，直接從事引才工作。隨著各地區各部門引才項目的普遍實施，為了提高工作效率，人才引進被列入政府工作考核目標。在此背景下，各地區各部門不惜出臺重磅政策，給予特殊待遇，競爭異常激烈。一些外國人才多頭聯系、待價而沽，各地競相抬高政策優惠幅度，造成地區之間的惡性競爭。
政府主體直接進行外國人才引進，對市場形成沖擊和擠壓。由于政府主體難以充分了解用人單位對外國人才的需求，通過政府項目引進的外國人才，難以真正滿足用人單位的需求；同時，由于市場化程度不高，中介機構參與不足，用人單位也難以通過市場引進適合的外國人才。中介機構和用人單位的積極性不高，形成“政府熱、企業冷”現象。
面向未來，用人單位、中介機構等市場主體的地位必須得到尊重，在市場主體愿意參與的引才領域，政府主體應該逐步撤出相關引才項目，重點加強對市場的監管。在政府服務中，必須明確或整合相同管理職責，讓其由一個政府部門來承擔，劃清各個相關政府部門的職責邊界。在確定外國人才引進的法律主體和規范主體行為的基礎上，將外國人才引進納入法治化軌道，推進法律主體和主體行為的法定化。建立法律、行政法規、部門規章等不同層面的法規體系，法律主要確定引進外國人才中的各類法律主體及其主要職責，行政法規主要規范各法律主體的行為，部門規章主要明確辦事規則、細則和程序，形成一個不斷細化、層層相依的引進外國人才法規體系。
引進外國人才需要一系列制度安排，只有緊密結合中國經濟社會發展對外國人才的需求實際，以法律規范為基礎建立漸次遞進的人才選拔制度體系，才能使真正符合國內需要而又有留在中國意愿的外國人才，能夠來得了、待得住、用得好、流得動。
《光明日報》（ 2018年04月08日 07版）
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