徐陽光:建立健全市場化法治化的市場主體退出制度
《加快完善市場主體退出制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》的出臺，是黨中央、國務院深入推進市場經濟體制改革和供給側結構性改革、優化營商環境建設的重要舉措。市場經濟的基本規律是競爭規律，競爭規律的必然結果是優勝劣汰，因此，在我國市場經濟體制改革與完善的過程中，必然離不開市場化法治化的市場主體退出制度。
《改革方案》遵循市場調整與政府作用的基本原理，明確提出“按照市場化、法治化原則，建立健全市場主體退出制度，提高市場重組、出清的質量和效率，促進市場主體優勝劣汰和資源優化配置，推動經濟高質量發展和現代化經濟體系建設”，并在此基礎上，確立了市場主體退出制度改革的基本原則：一是堅持市場化改革，旨在強調既要發揮市場配置資源的決定性作用，也要發揮政府作用，為市場主體依法退出提供良好的制度環境。二是堅持法治化方向，突出強調了依法依規退出，并要有效銜接各類法律法規和相關政策。三是堅持約束與激勵并舉，明確提出“對經營失敗的誠實市場主體給予適當寬容，使退出市場主體承擔合理有限責任，保留再創業機會，保護創新創業的積極性”。四是堅持保護各方合理權益，重點關注企業職工、各類債權人、股東以及其他利益相關者之間的權利義務關系，要求切實防范逃廢債等道德風險。
市場退出與市場準入一樣，都是市場經濟體制中不可或缺的組成部分。我國現行公司法、破產法等法律法規和政策文件中，從不同的角度和層面對市場主體退出問題做了相應規范，但仍然存在一些關鍵制度的缺失、法律法規和政策缺少有效銜接甚至存在沖突與矛盾之處。為此，《改革方案》對現有法律制度進行了全面總結分析，按照市場的規律和法律的邏輯，確立了市場主體退出制度改革的總體方案，對市場主體的退出事由與退出方式進行了合理分類，并重點對清算注銷退出、破產退出、特殊主體退出和特定領域退出提出了綜合改革和配套制度建設的要求。不僅如此，《改革方案》還對市場主體優劣甄別機制、預警機制的建立提出了要求，并強調要建立健全社會安全網，依法保護金融債權人利益，切實防范國有資產流失。
《改革方案》在體系上較好地反映了市場主體退出的規律，對我國現行制度存在的問題提出了針對性的解決方案，強調市場主體退出的外部效應、改革方案的體系化構建以及改革要求的可行性。對市場主體退出方式、破產法律制度、特殊市場主體退出等方面的改革內容進行簡要的列舉和分析。
市場主體退出的方式。《改革方案》依據公司法和破產法等法律法規的規定，將退出事由分為自愿解散退出、強制解散退出和破產退出。同時，根據實踐中因公共政策導向和主體違法等特殊情形，以及強制注銷改革的試點情況，《改革方案》提出要“研究建立市場主體強制退出制度，完善相關法律法規，對因經營異常、違法失信而被吊銷營業執照、責令關閉的企業和個體工商戶等市場主體，依照法定程序實施強制退出”。這種分類既考慮到了現行立法規定的合理邏輯，也關注到了實踐中退出方式改革試點的情況，為市場主體退出程序的優化設計提供了改革空間，具有現實可行性。
破產法律制度的完善。破產程序是市場主體退出方式中最為規范和嚴格的法律程序，《改革方案》提出要“完善破產法律制度”，對陷入財務困境但仍具有經營價值和再生希望的企業，支持債權人、債務人及利益相關方利用破產重整或庭外協議重組等方式進行困境拯救；對喪失經營價值和再生無望的企業，要及時通過破產程序實現市場出清。《改革方案》提出“完善企業破產啟動與審理程序”，明確要求“厘清政府、法院、債務人、債權人和破產管理人在破產程序中的權利義務”。針對實踐中啟動機制不暢、阻礙程序啟動等問題，《改革方案》要求“應當依法及時啟動破產程序，不得設定超出法律規定的條件和程序”，強調要研究規定企業和企業高管的破產申請義務，強調“總結執行轉破產實踐經驗，明確執行轉破產制度的法律地位”；針對破產案件審理難的問題，《改革方案》提出了“建立簡易破產程序，實行破產案件繁簡分流”和“完善跨境破產和關聯企業破產規則”等非常有針對性的改革要求。《改革方案》提出“研究建立預重整和庭外重組制度”，在對實踐中的金融機構債委會制度進行了研究總結的基礎上，提出了庭外重組、預重整與破產重整程序銜接的改革要求。《改革方案》提出“完善企業破產重整制度”，倡導重整理念，強調觀念更新，并根據司法實踐中重整制度存在的問題，提出了明確受理標準、細化強制批準標準等改革要求。此外，《改革方案》還提出了“分步推進建立自然人破產制度”“加強司法與行政協調配合”“加強司法能力與中介機構建設”等與破產法律制度相關的改革要求，對于個人破產立法、破產審判中的府院聯動機制建設、破產審判和管理人隊伍的專業化建設，都將產生重要的影響。
特殊類型市場主體的退出。首先，《改革方案》提出要“建立健全金融機構市場化退出機制”，這也是我國《企業破產法》第一百三十四條明確提出的立法要求。《企業破產法》規定：“金融機構實施破產的，國務院可以依據本法和其他有關法律的規定制定實施辦法。”我國目前只出臺了《證券公司風險處置條例》，保險業、銀行業的破產條例付之闕如。《改革方案》的這部分內容可以推動我國金融機構破產立法的進展。同時，《改革方案》還對金融機構資產負債業務的概括轉移問題、金融機構風險預警和處置機制問題做了具體的規定。其次，《改革方案》提出“完善國有企業退出機制”，要求推動國有“僵尸企業”破產退出，完善全民所有制企業、廠辦集體企業等特殊類型國有企業退出制度。最后，《改革方案》還特別指出要“健全非營利法人和非法人組織等退出機制”，要求參考企業法人破產制度，推動建立非營利法人、農民專業合作社、合伙企業等非法人組織破產制度。（本文來源：經濟日報 作者:徐陽光 系中國人民大學法學院教授、博士生導師）
（徐陽光）
